El gigante que no decide

Primer artículo de la serie “Europa sin permiso”

 

INTRODUCCIÓN

El 19 de marzo de 2026, con el estrecho de Ormuz cerrado y el petróleo rozando los 120 dólares el barril, los veintisiete jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea se reunieron de urgencia en Bruselas. No acordaron nada. No hubo veto dramático ni desacuerdo abierto; simplemente no existía el mecanismo para que la voluntad de la mayoría se convirtiera en una decisión ejecutable. Esa escena es el punto de partida de esta serie.

La Unión Europea dispone de los recursos de una potencia, pero carece del mecanismo para actuar como tal.

Europa tenía dinero, tenía ejércitos y, en ese momento, tenía también el impulso político. Lo que no tenía era el instrumento para transformar todo eso en acción. Mientras el Consejo deliberaba, los precios del gas seguían subiendo y otros actores fijaban los términos del conflicto. Quienes decidían en esa crisis eran Washington, Teherán y Pekín. Europa se limitaba a presenciar lo que ocurría.

Para entender por qué, hay que separar tres cosas que el debate público confunde sin parar.

 

1. La trinidad: capacidad, voluntad e instrumento

Una potencia estratégica —el tipo de actor que existe en la geopolítica real, no en los discursos de cumbre— necesita tres cosas a la vez: capacidad para actuar, voluntad de hacerlo e instrumento que convierta ambas en acción. Europa tiene las dos primeras en un grado considerable. La tercera no existe.

La capacidad es mayor de lo que la política exterior europea deja ver. Los Estados miembros de la UE gastaron en defensa el equivalente al 2,2% de su PIB en 2025, 418.000 millones de euros, con estimaciones para 2026 de 454.000 millones, el 2,4% del PIB. El continente fabrica cazas, fragatas y satélites de reconocimiento. Cuenta con quinientos millones de habitantes, el mayor mercado integrado del planeta y dos arsenales nucleares en su territorio. El problema no es la ausencia de músculo, sino que ese músculo pertenece a veintisiete países que rara vez se coordinan.

El contraste con cómo operan las potencias reales es revelador. Durante la Guerra Fría, Estados Unidos no se limitó a gastar en defensa: construyó una red mundial de bases militares y financió la investigación que produjo internet y el GPS, con ciclos de inversión que duraban décadas y sobrevivían a cambios de presidente. China modernizó su ejército de forma sistemática durante treinta años, construyó islas artificiales en el Mar de China Meridional para proyectar presencia y tejió las dependencias comerciales en África y Asia Central que hoy son sus instrumentos de influencia. Rusia aprendió de sus errores en Georgia en 2008 —donde sus fuerzas mostraron graves deficiencias— y reconstruyó sus ejércitos durante una década entera hasta ser capaz de lanzar una invasión a gran escala en 2022. Todo eso ocurrió sin urgencia mediática y sin cámaras observando, impulsado por ejecutivos con autoridad para sostener una política a largo plazo, aunque nadie pusiera atención.

Europa, en ese mismo período, ha producido declaraciones, cumbres, documentos estratégicos y proyectos piloto. En 1998, en Saint-Malo, Tony Blair y Jacques Chirac acordaron que la UE debía tener “una capacidad autónoma de acción, respaldada por fuerzas militares creíbles”. Veintiocho años después, el continente sigue intentando alcanzar ese mismo objetivo. El gasto crece, pero la fragmentación en veintisiete lógicas nacionales que no se suman hace que ese gasto no produzca una capacidad estratégica comparable a la de cualquier potencia que decide de forma unitaria.

La voluntad también existe, aunque en 2022 nadie lo esperaba. La respuesta a la invasión de Ucrania demostró que el impulso político aparece cuando la crisis es suficientemente grave, con compromisos de seguridad inéditos desde 1945, sanciones sin precedentes en velocidad e intensidad y ruptura de tabúes históricos en Alemania, como el envío de armas a zona de conflicto, el aumento del gasto de defensa y el abandono acelerado de la dependencia energética rusa. La voluntad, cuando existe, es genuina.

Pero tiene tres defectos que la hacen políticamente inútil como base para una estrategia de largo plazo. Es episódica, pues surge con el shock y se disipa cuando el titular de prensa cambia. Es asimétrica, ya que lo que alarma a Polonia en el flanco este apenas altera los cálculos electorales en Madrid, y lo que inquieta a Francia en el Mediterráneo no moviliza a los países bálticos. Y, cuando existe, ha tenido que saltarse las propias instituciones europeas para hacerse efectiva. La Declaración de París de enero de 2026, el compromiso de seguridad más significativo del continente en décadas, no se firmó en el Consejo de la Unión Europea, sino que se firmó en una coalición ad hoc de treinta y cinco países que incluía a Estados no miembros y que contó con la presencia de enviados de Washington. Hubo voluntad, pero tuvo que buscar la salida de emergencia para materializarse.

El instrumento es donde el sistema colapsa. El artículo 31.1 del Tratado de la Unión Europea establece la unanimidad como regla general en política exterior y de seguridad común. Un solo Estado —por pequeño o poco poblado que sea— puede bloquear una posición común, una misión o un paquete de sanciones. La unanimidad, en la práctica, no protege la soberanía de nadie; lo que hace es premiar la obstrucción y convertir cada decisión urgente en moneda de cambio para negociar asuntos completamente distintos.

En febrero de 2026, el ministro de Exteriores húngaro bloqueó un préstamo de noventa mil millones de euros a Ucrania —sesenta mil de ellos destinados a financiar el esfuerzo militar— con un pretexto técnico: un oleoducto dañado en territorio ucraniano por un ataque ruso con drones. La verdad técnica era irrelevante ante la arquitectura institucional que convertía esa disputa en herramienta de veto. Hungría representaba el 1,8% de la población de la Unión y no contribuía al préstamo, pero el 98,2% restante no tenía mecanismo para imponerse. El ministro lo dijo sin rodeos en un vídeo en redes sociales: “Bloqueamos el préstamo hasta que el petróleo vuelva a fluir”. Y así fue.

 

2. Un traje diseñado para otro continente

Antes de condenar el sistema, conviene entenderlo, y el primer aspecto a destacar es que la unanimidad no fue un error de diseño, sino una elección fundacional perfectamente razonada.

La Unión Europea nació para resolver el problema europeo del siglo XX —la guerra entre democracias vecinas— y lo resolvió de manera brillante, construyendo el mayor mercado integrado del planeta. Sus regulaciones se han convertido en estándar global. Cuando Toyota diseña un motor, Google ajusta un algoritmo o Anthropic introduce marcas de agua digitales para facilitar la detección de contenido generado por IA, lo hacen teniendo en cuenta las normas europeas, porque el mercado de la UE es demasiado grande para ignorarlo. Es lo que la académica Bradford llamó “el efecto Bruselas”: las regulaciones europeas se vuelven globales porque ningún país o empresa puede permitirse quedar fuera del mercado europeo. En el terreno regulatorio, Europa dicta las reglas del mundo.

El problema es que la geopolítica no es regulación. El poder regulatorio opera en un universo donde el tiempo no importa tanto, las negociaciones se alargan y las partes tienen incentivos económicos para cumplir las normas. El poder estratégico, por el contrario, exige velocidad de decisión, discreción ejecutiva y voluntad de asumir riesgos. Son dos lenguajes distintos y la UE solo habla el primero de ellos.

Kagan lo formuló en 2003 con su provocación “los estadounidenses son de Marte y los europeos de Venus”, irritando a medio continente. Tenía razón en lo que importa, en que la arquitectura institucional europea fue diseñada para contener el poder, no para proyectarlo. Unanimidad para evitar que un gran Estado arrastre a los pequeños. Separación de poderes entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento para garantizar que ninguna instancia concentre demasiado. Un Alto Representante de Política Exterior con agenda pero sin ejército. El resultado, como diagnosticó el politólogo Majone, es un “Estado regulador”, eficaz para fijar normas pero inepto para actuar estratégicamente.

Ese diseño fue óptimo durante medio siglo. Funcionó mientras el paraguas nuclear estadounidense hacía innecesaria la autonomía estratégica, mientras la interdependencia económica entre democracias desactivaba los conflictos antes de que requiriesen respuesta militar y mientras la amenaza principal era el proteccionismo, no la agresión territorial. En ese contexto, la unanimidad era una garantía, ya que aseguraba que nadie sería arrastrado a una aventura sin su consentimiento.

Ese entorno empezó a desaparecer el 24 de febrero de 2022, con la invasión rusa de Ucrania, y terminó de hacerlo en algún momento entre la retirada estadounidense del multilateralismo y el regreso de la política de las esferas de influencia. El mundo de 2026 exige velocidad de decisión, capacidad de proyección y disuasión creíble, justo lo contrario de lo que Europa produce. El traje sigue siendo el mismo; el problema es que fue cortado para un continente en paz y ahora lo lleva uno en guerra.

 

3. Lo que hacen las potencias cuando no hay crisis

Hay una distinción que permite entender cuándo la Unión Europea funciona y cuándo fracasa y es la diferencia entre tiempo de crisis y tiempo estructural.

El tiempo de crisis es el período comprimido en que un acontecimiento excepcional —una invasión, una pandemia, un cierre de estrecho— genera tanta presión política que los procedimientos ordinarios se suspenden parcialmente y los líderes se reúnen y toman decisiones con urgencia. En ese contexto, incluso una institución diseñada para la lentitud puede producir una respuesta. La UE reaccionó a la invasión de Ucrania: aprobó sanciones, activó fondos de emergencia y convocó cumbres de emergencia. También respondió a la pandemia con el fondo Next Generation EU y a la crisis financiera de 2010-2012 con el Mecanismo Europeo de Estabilidad. En todos los casos, lo hizo tarde, con el mínimo común denominador de veintisiete intereses nacionales y sin continuidad una vez que la presión amainó. Pero reaccionar no es lo mismo que decidir: Europa sabe reaccionar; lo que no sabe es decidir.

El tiempo estructural es el período prolongado, sin cámaras y sin reuniones urgentes, en el que los actores con poder real construyen las capacidades que emplearán después en las crisis. Es el tiempo de la planificación, la inversión sostenida y la disuasión en frío. Ocurre cuando nadie mira y nadie aplaude y es precisamente donde Europa falla de forma sistemática.

Pensemos en lo concreto. Una potencia estratégica usa el tiempo estructural para construir reservas de munición antes de que las necesite, para firmar contratos de adquisición que se extienden durante una década, para desarrollar satélites de reconocimiento propios y para estandarizar las cadenas de suministro de sus ejércitos de modo que en una crisis puedan alimentarse mutuamente sin depender de un aliado externo. Lo que la OTAN llama “facilitadores estratégicos” —el transporte aéreo pesado, el reabastecimiento en vuelo, la inteligencia táctica, el mando integrado— no se improvisan en una cumbre de emergencia; son el resultado de años de inversión coordinada.

Europa ha producido en ese tiempo estructural algo muy diferente. La Cooperación Estructurada Permanente —PESCO, en sus siglas en inglés—, el instrumento creado en 2017 para fijar compromisos vinculantes de defensa compartida, acumuló en su primera fase ochenta y tres proyectos. Solo siete se completaron, y es que, sin mecanismo de sanción por incumplimiento, los compromisos se firmaban y luego se olvidaban en buena medida. La Brújula Estratégica, aprobada en 2022 con la invasión ucraniana como telón de fondo, prometía una fuerza de despliegue rápido de cinco mil efectivos. Operativa en 2025, ha completado tres ejercicios y no ha sido desplegada en ninguna crisis real. Para una operación de alta intensidad, cinco mil soldados es poco menos que un gesto simbólico: una brigada sin medios logísticos para sostenerse en el terreno y dependiente de EE.UU. o de la OTAN para el transporte y la inteligencia.

El fondo SAFE —150.000 millones de euros en préstamos para la industria de defensa, aprobado en mayo de 2025 bajo el Reglamento 2025/2600— es la iniciativa de mayor alcance hasta ahora. Pero también ilustra el límite del sistema. Inyecta capital en una base industrial fragmentada en veintisiete cadenas nacionales, centrada en el juste retour  nacional más que en construir capacidades comunes, sin estrategia común de adquisiciones y sin mando unificado. El dinero entra, pero la capacidad agregada no mejora en la proporción que el gasto sugiere.

La Unión Europea sabe sobrevivir a las crisis cuando estallan. Lo que no sabe es prepararlas antes de que lleguen, invertir cuando no hay cámaras, mantener un compromiso cuando el titular cambia de página y disuadir en frío. El gigante tiene músculo, pero no tiene sistema nervioso. Y un cuerpo sin sistema nervioso no decide cuándo moverse; solo reacciona cuando le golpean.

 

4. La trampa que se cierra sola

La respuesta obvia sería reformar el sistema. Cambiar la unanimidad por mayoría cualificada en política exterior, reforzar los compromisos y convocar una Convención de reforma de los Tratados. Es la posición oficial de casi todos los gobiernos europeos y la vía de menor resistencia política.

El inconveniente es que es estructuralmente imposible y no por falta de voluntad reformadora.

El artículo 48 del Tratado de la Unión Europea establece el procedimiento de reforma: propuesta de un gobierno o institución, convención de representantes nacionales, conferencia intergubernamental y —aquí está el problema— ratificación unánime de todos los Estados miembros. En varios casos, la ratificación exige referéndum. El resultado es un bucle perfecto: reformar la unanimidad necesita unanimidad. La otra vía más sencilla, activar la cláusula pasarela del artículo 31.3 —que en teoría permite extender la mayoría cualificada a la política exterior— exige el acuerdo unánime del Consejo Europeo, con la particularidad adicional de que esa misma cláusula excluye expresamente las decisiones con repercusiones militares o de defensa. De esta forma, el sistema incorpora su propia trinchera de defensa frente a la reforma.

¿Ha intentado alguien abrirlo? Sí. En 2005, el Tratado Constitucional europeo —el último intento serio de salto federal— fue rechazado en referéndum en Francia y en los Países Bajos. No fue un accidente de calendario ni un problema de comunicación, fue la ciudadanía diciéndole al proyecto que no estaba dispuesta a transferir soberanía constitucional a una instancia que nadie había elegido directamente. El “demos” europeo —la comunidad política que otorga legitimidad a un gobierno central— no existía entonces y no existe ahora. El apoyo abstracto a “más Europa” en las encuestas se evapora en el momento en que implica ceder competencias concretas sobre defensa, impuestos o política exterior.

El Tratado de Lisboa, que entró en vigor en 2009, rescató gran parte del contenido institucional del proyecto constitucional, pero mantuvo intacta la unanimidad en política exterior y de seguridad precisamente para evitar el mismo rechazo, y no fue un olvido, sino el precio político que se pagó para que el tratado se aprobara. En noviembre de 2023, el Parlamento Europeo aprobó una nueva propuesta de reforma que incluía extender la mayoría cualificada a ámbitos de la política exterior. El Consejo Europeo ni siquiera la tramitó y varios estados mostraron su “rotunda oposición” a renunciar a una herramienta que defendía su “interés nacional”. El Informe Draghi de 2024, que documentó con rigor impresionante la brecha competitiva y estratégica de Europa respecto a Estados Unidos y China, fue recibido con elogios en todas las capitales y ninguna acción institucional.

Y cada nueva ampliación de la Unión agrava el problema, no lo resuelve. Un análisis del Instituto Sueco de Estudios de Política Europea de 2025 concluyó que, en los escenarios de ampliación a treinta, treinta y tres y treinta y seis Estados miembros, la probabilidad de alcanzar unanimidad para una reforma estructural decrece de forma no lineal. Cada nuevo miembro no solo añade un veto más, sino que multiplica la combinación de coaliciones de vetos posibles, de modo que las futuras ampliaciones no van a empujar hacia la reforma, sino a blindar la Unión contra ella.

Hungría no va a votar a favor de eliminar su propio poder de veto. Austria, con su neutralidad constitucional y su firma del Tratado de Prohibición de Armas Nucleares, no aceptará un componente de defensa nuclear colectiva. Irlanda no renunciará a su neutralidad. E incluso los gobiernos que podrían querer la reforma evitan activar el procedimiento porque no controlan sus consecuencias domésticas. Una Convención abre debates constitucionales en veintisiete parlamentos y en varios Estados cualquier transferencia de soberanía en defensa exigiría referéndum con resultado incierto. El coste político de intentarlo y fracasar supera con creces al de convivir con un sistema disfuncional por lo que, en un cálculo racional, las élites europeas prefieren gestionar una Unión que no decide antes que arriesgarse a unas urnas que podrían certificar su derrota y el fin de la carrera política de quien lo intentó y fracasó. La parálisis es el resultado lógico de un sistema de incentivos que penaliza la audacia y premia la obstrucción.

 

5. El momento en que la garantía dejó de serlo

Durante setenta años, la debilidad estratégica de Europa fue un problema manejable. El aliado que la compensaba tenía interés en hacerlo y capacidad para sostener ese compromiso. La dependencia era real, pero el patrón era fiable.

Ese patrón se ha disuelto. No de forma súbita, sino por acumulación. En 1956, Washington frenó a Francia y al Reino Unido en Suez para recordarles quién dictaba las normas del orden occidental. En Kosovo, en 1999, Washington intervino para evitar la catástrofe que Europa no podía detener por sí sola. En Libia, en 2011, proporcionó desde bambalinas las capacidades sin las que la operación franco-británica era imposible, y luego se retiró dejando el caos. En cada uno de esos episodios, el aliado americano estaba en la ecuación, bien como árbitro, como rescatador o como abandono consciente. En Ormuz en 2026, Washington ni frenó, ni rescató, ni aportó capacidades a Europa. Simplemente actuó sin contar con ella y luego exigió a sus “socios” que recogieran los escombros. Los europeos, fiel a su costumbre, se reunieron en múltiples foros ad hoc externos a la Unión y luego cada Estado decidió por su cuenta lo que creyó más conveniente.

El 1 de abril de 2026, ante la negativa europea a participar militarmente en operaciones en el estrecho, Trump declaró que estaba “considerando seriamente” retirar a Estados Unidos de la OTAN y arremetió públicamente contra el valor de la Alianza. La ley estadounidense exige dos tercios del Senado para una retirada formal y ese abandono probablemente nunca llegará a producirse, pero ese formalismo no protege la credibilidad operativa de la disuasión. Un presidente puede, sin violar ninguna ley, reducir la presencia militar en Europa, reubicar tropas, recortar el intercambio de inteligencia, degradar los ejercicios conjuntos y, sobre todo, declarar públicamente que no activaría el Artículo 5 ante una agresión. Puede envenenar la OTAN sin abandonarla, porque introduce ambigüedad donde la disuasión exige certeza, porque la disuasión no opera en el terreno del derecho, sino en el de la psicología del adversario. Lo relevante no es si Washington puede cumplir el Artículo 5 o no, sino si Moscú cree que lo haría. Cuando esa creencia se erosiona, la disuasión ha fallado antes de que se dispare un solo tiro. La garantía pasa a ser contingente; y una garantía contingente deja de ser operativamente una garantía.

El general Breuer, jefe de la Defensa alemana, estimó ya en 2025 que entre 2027 y 2029 Rusia podría haber reconstituido sus fuerzas lo suficiente como para amenazar directamente el territorio de la OTAN, una ventana de vulnerabilidad que coincide exactamente con el período en que la garantía atlántica es más incierta. De esta forma, Europa debe prepararse para lo peor en el momento de máxima fragilidad institucional y mínima fiabilidad del aliado histórico.

El contragolpe más duro llega de la lógica más simple. Entre enero y febrero de 2026, representantes de Estados Unidos, Ucrania y Rusia mantuvieron tres rondas de conversaciones en Abu Dabi y Suiza. El formato fue estrictamente trilateral. Europa —que para entonces había comprometido más de 195.000 millones de euros en apoyo a Ucrania, el mayor sostén financiero de su supervivencia— no tenía un solo asiento en la mesa donde se dibujaba el futuro de su propio continente. Pagó la guerra, pero no negoció la paz. Y un mecenas sin silla no es una potencia; es un cajero.

 

6. Lo que no funciona y por qué

El debate sobre cómo corregir el diagnóstico lleva dos décadas abierto y ha producido tres respuestas. Ninguna que funcione.

El federalismo clásico —los Estados Unidos de Europa con gobierno central, ejército único y política exterior unificada, en la tradición de Spinelli y Monnet— es intelectualmente coherente. También lleva más de sesenta años sin lograr la arquitectura que promete y no por falta de partidarios inteligentes. El problema es que no existe un demos europeo que legitime la transferencia constitucional de soberanía. Los ciudadanos europeos tienen identidades nacionales fuertes y lealtades institucionales arraigadas a sus Estados. El apoyo abstracto a “una Europa más fuerte” en las encuestas coexiste sin contradicción con el rechazo concreto a cualquier medida que implique ceder control real. El referéndum de 2005 lo demostró con claridad en dos de los países fundadores de la UE. Intentarlo de nuevo sin haber construido antes el sujeto político que lo sostiene no es ser ambicioso, sino repetir el mismo error esperando un resultado diferente.

El intergubernamentalismo reforzado —más PESCO, otra Brújula Estratégica, una nueva cláusula pasarela— es la posición oficial de casi todos los gobiernos y la vía de menor resistencia. Su límite ya está explicado: el sistema solo se reforma con el voto de quienes viven de bloquearlo y cada nueva oleada de proyectos sin mecanismos de sanción reproduce el mismo inventario cosmético con bandera compartida.

La reversión nacional —que la OTAN se ocupe de lo militar y la UE del comercio, recuperando la soberanía plena de cada Estado en defensa y política exterior— pudo tener sentido hace diez años. Hoy la ha perdido. Washington ha trasladado su centro de gravedad estratégico al Indo-Pacífico y a Oriente Medio, y volver a aplicar veintisiete políticas exteriores distintas frente a un adversario que lee las fisuras europeas con precisión quirúrgica no es recuperar la soberanía: es multiplicar la impotencia. La fragmentación es una invitación a la irrelevancia.

Las tres respuestas comparten un defecto de fondo. El federalismo tropieza con un déficit de legitimidad de entrada, no sólo nadie lo ha votado, sino que la ciudadanía ha mostrado cada vez que le han dado ocasión que no lo votaría. El intergubernamentalismo produce decisiones demasiado lentas, tibias, fragmentadas y contradictorias para el entorno estratégico actual, que requiere rapidez y decisión. Y la reversión nacional tropieza con la realidad de un mundo donde el aliado que hacía viable la soberanía fragmentada ha dejado de ser fiable. De esta forma, mientras Europa debate entre opciones que no funcionan, el tiempo estructural se consume.

 

7. Una cuarta vía con un nombre

Existe una vía que no es ninguna de las tres. No propone refundar la Unión Europea, ni regresar al Estado-nación puro ni aumentar la cooperación dentro de los Tratados de la UE. Propone algo distinto: construir un instrumento nuevo junto a la Unión, ni dentro de ella ni contra ella. Un tratado propio, firmado por un núcleo reducido de Estados dispuestos a compartir su soberanía en defensa y seguridad precisamente allí donde la acción colectiva es irrenunciable y la acción individual es impotente, con mecanismos de decisión que no requieran unanimidad, con legitimidad democrática propia y con plena compatibilidad con la OTAN y con la UE.

Esta vía tiene un coste real, como es aceptar la exclusión inicial de la mayoría de los Estados que no están dispuestos a llegar tan lejos, implica fricción con las instituciones existentes y exige convencer a ciudadanos que han aprendido a desconfiar de toda nueva institución europea porque las anteriores desbordaron su mandato. Las otras tres opciones evitan esos costes solo porque no producen el instrumento que los justificaría. Esta los afronta desde el principio, que es la única forma honesta de construir algo que funcione.

Ese instrumento tiene un nombre: la Alianza Europea. El próximo artículo de esta serie describe qué es exactamente, qué no es y por qué la diferencia entre ambas cosas importa más de lo que parece.

 

PREGUNTA PARA DEBATE. ¿Es posible que un club de cuatro u ocho países tenga más poder de decisión real que una Unión de veintisiete? ¿O el núcleo pequeño reproduce a escala menor exactamente los mismos problemas, con la diferencia añadida de que además excluye a la mayoría? Es el debate de fondo. Los comentarios son el lugar para plantearlo.

 

Este artículo es el primero de la serie “Europa sin permiso”, que examina la tesis de que Europa tiene capacidad y voluntad para actuar como potencia estratégica, pero carece del instrumento que convierte ambas en acción.